Opodatkowanie eksploatacji złóż gazu łupkowego w Polsce i jego wpływ na gospodarkę w świetle koncepcji „przekleństwa zasobów naturalnych”

Abstract

W artykule omówiono przyczyny i sposoby opodatkowania węglowodorów, w tym szczególnie gazu łupkowego, a następnie szukano wpływu rozwiązań fiskalnych na gospodarkę w świetle koncepcji „przekleństwa zasobów naturalnych”. Z prawnego punktu widzenia wyróżniamy dwa systemy opodatkowania zasobów naturalnych, a mianowicie systemy koncesyjny i kontraktowy. Eksploatacja zasobów naturalnych obciążona jest wieloma daninami publicznymi, wśród których najważniejsze to: licencja, opłata za wielkość lub wartość wydobycia, specjalny podatek od zysku oraz umowy o wspólnej produkcji. Doświadczenia światowe pokazują, że systemy opodatkowania eksploatacji zasobów są bardzo zróżnicowane, a zróżnicowanie to wynika między innymi z różnego etapu eksploatacji zasobów i różnego otoczenia instytucjonalnego. Na tym tle polskie propozycje zmian w odniesieniu do opodatkowania węglowodorów, w tym szczególnie gazu łupkowego, wyglądają na dobrze dostosowane do istniejących realiów. Oprócz modyfikacji istniejących obciążeń zaproponowano wprowadzenie dwóch nowych podatków: podatku od wydobycia niektórych kopalin oraz specjalnego podatku węglowodorowego. Jak pokazują doświadczenia innych krajów, dodatkowe dochody z eksploatacji zasobów naturalnych mogą w pewnych okolicznościach przyczynić się w dłuższym okresie do niekorzystnych zjawisk gospodarczych określanych mianem „przekleństwa zasobów naturalnych”. Kluczowa wydaje się kwestia, czemu służyć będą te dodatkowe środki: zwiększaniu konsumpcji czy raczej inwestycjom i czy nie wpłyną one niekorzystnie w długim okresie na finanse publiczne i konkurencyjność gospodarki. Z tego punktu widzenia duże znaczenie ma jakość instytucji publicznych i dojrzałość elit politycznych. Uwagi te są również aktualne w odniesieniu do Polski. Dodatkowym czynnikiem ryzyka mogą być nadmierne oczekiwania związane z łupkami. Perspektywa dodatkowych, istotnych dochodów budżetowych i poprawa bilansu płatniczego mogą skłaniać do zaniechania czy spowolnienia niezbędnych reform fiskalnych i strukturalnych. Można więc w pewnym sensie paść ofiarą przekleństwa zasobów, nawet nie eksploatując ich na dużą skalę.

The article discusses the rationale and methods of taxation of hydrocarbons, particularly shale gas, and then the impact of the relevant fiscal measures on the economy in light of the concept of the “curse of natural resources”. From a legal point of view, there are two systems of taxation of natural resources, namely the concession and contractual systems. Exploitation of natural resources is subject to various taxes and charges, the most important of which are: license fee for the volume or value of extraction, a special tax on profits and joint production contracts. International experience shows that the relevant tax systems are very diverse, and this diversity reflects the different stages of exploitation of resources and various institutional environments. Against this background, Polish proposals for changes to the taxation of hydrocarbons, particularly shale gas, seem to be well adapted to existing realities. In addition to the modifications to the existing taxes, the new proposals include the introduction of two new taxes: a tax on mineral extraction and a special hydrocarbon tax. As shown by the experience of other countries, additional revenues from exploitation of natural resources may, in certain circumstances, contribute in the longer term to adverse economic phenomena, collectively known as the “curse of natural resources”. The key issue here is to study how the new resource revenues will be used: to increase consumption or rather investments and whether or not they adversely affect the long-term public finances and competitiveness of the economy. From this point of view, the most important success factors are the quality of public institutions and the maturity of the political elites. These comments are also valid in the case of shale gas extraction in Poland. An additional risk factor may be excessive expectations regarding shale gas benefits. The prospect of additional budget revenues and significant improvement in the balance of payments may lead to discontinuation or slowing down of the necessary fiscal and structural reforms. In a sense, a country can fall victim to resource curse, even when not exploiting them on a large scale.